尹锡悦政府的多边外交安全课题：大国政治与多边外交
李信和教授
多边主义(multilateralism)是指三个以上国家为谋求本国利益和国际合作的均衡发展，通过对话和交流来调整国家政策、构建相互依存秩序的做法。因此，以多边主义为基础的多边外交，即使在短期内可能有损国家利益，最终以追求中长期利益和共同繁荣为目的。另外，联合国等多边机制以成员国之间同等的权利和义务为原则，限制少数大国左右国际秩序。但在实际上，中小国家指责大国采取单边主义强权政治破坏多边主义原则，大国则表示不满中小国家“搭便车”。尽管如此，大多数国家仍然认为多边主义是实现国家利益所必需的，它可以使大国所采取的行动获得正当性，使中小国家摆脱由于花费巨大而难以单独参与全球化的窘境。
01
大国政治与多边主义竞争
进入2000年代以来，反恐战争、全球金融危机、美国民众对“世界警察角色”的厌倦和特朗普的“美国优先主义”政策的兴起等都导致了反美主义的全球蔓延。美国相对实力的衰落和自由民主主义国家内部的不和谐，导致产生“自由主义国际秩序危机论”。相反，崛起为经济大国的中国，正通过对第三世界国家或多边组织的大量人力、物力的援助和支持，特别是在特朗普时期，多边舞台上钻美国的“空子”，并日渐提升其国际影响力。
冷战结束带来了经济相互依赖和全球化，但因霸权争夺而产生的大国政治矛盾使世界经济不稳定，也导致了全球化的衰落。在这种情况下，大国所倡导的多边主义正在成为争夺对方的盟友或排除不是自己盟友的阵营之争，金融、能源、技术革新和标准上的分化也正在加速。
因贸易纠纷而引起的中美战略竞争，不仅涉及政治、军事、文化、技术，还扩大到体制、理念的竞争，自由主义与非自由主义对立也明显。特别是随着第四次产业革命时代的到来，科技与安全成为中美竞争的核心，两国为了抢占核心技术已经开始了一场“不见刀枪”的战争。再加上新型冠状病毒肺炎带来的供应链不稳定，以及在以中国为中心的全球价值链（GVC）的危机中出现的全球化分化现象，世界经济也呈现出中美两大国之间的脱钩现象。
另一方面，俄乌冲突爆发标志着地缘政治和新冷战格局的回归，核大国之间的“恐怖均衡”问题、军备竞争加剧等安全问题重新压倒了经济逻辑。有人指出，在阿富汗撤军和克里米亚半岛合并事件中美国所表现出的消极干预和以“特朗普现象”为代表的权力缺失，以及中俄两国形成的大国政治和地缘政治挑战都已经威胁到了自由主义国际秩序（LIO）。
此外，由于美国、欧盟及其盟国对俄罗斯实施的前所未有的经济制裁，使俄罗斯与世界经济几乎隔绝，这场“经济战争”使已经摇摇欲坠的全球化彻底结束。可见，冷战结束带来了经济的相互依存和全球化，但围绕霸权争夺展开的大国政治冲突使世界经济不稳定，导致了全球化的后退。
其中，大国所倡导的多边主义成为争夺对方盟友或排除非盟友的阵营之争，在金融、能源、技术创新和标准上的分化正在加速。特别是，美国为了促进与占据技术优势的友邦国在尖端技术领域的“保护主义阵营化”，正在更加积极地构建“信任价值链（TVC）”。作为其中的一环，拜登政府在半导体领域向韩国、日本、台湾提议成立“芯片4（Chip4）同盟”。
这里值得注意的是，美国虽然强调具有法律约束力的传统多边主义和在国际组织中的领导能力，但与其说是大规模的多边主义格局，不如说是通过加强小多边主义（minilateralism）和同盟国之间的团结来重建自由主义国际秩序，并推动主导世界经济的技术同盟和全球供应链重组。如，D-10（10个西方民主国家）、T-12（共享尖端技术和民主国家联盟）、“芯片4”等的构建。在印太地区，有QUAD（美、日、印、澳四方安全对华）、AUKUS（美、英、澳三方安全伙伴关系）、Five Eyes（美、英、澳、加、新“五眼联盟”）等以小多边主义为基础的多种小规模多边集团的组建。
小多边主义是指在有限的时间内，少数国家为解决具体问题而共享利害关系，比起建立正式的多边合作体，更愿意建立灵活的合作机制，并通过集体协商采取行动，从而取得具体成果的一种战略伙伴关系。这与北约（NATO）具有类似的功能，但不是灵活性较低的正式多边组织，而是通过连接多个小型多边组织构建的合作组织，用于向中国施压。因此，这些组织内在地存在着一不小心就可能变成两个大国地缘政治竞争发生冲突的平台。
中国批评美国这种“小多边主义”（或），主张摒弃“小圈子”，而且更加倾向于强调和运用联合国、WTO、G20等现有的多边框架。习近平主席提出，中国坚决奉行全面多边主义，以开放、包容为基础，同各国构建“人类命运共同体”，并动用人力、物力资源，扩大在多个联合国成员国中的影响力。另外，通过加强中朝俄关系谋求形成反美合作，与包括朝鲜、伊朗、叙利亚等在内的16个国家组成“奉行多边主义的联合国宪章保护小组”。
回顾过去，随着2010年代以来中美之间争夺地区主导权的可能性增大，中国认识到多边合作机制的重要性，与东盟和中韩日组成东盟（10）+3、以及与俄罗斯、中亚四国共同参与的上海合作组织（SCO）推进安全合作。此外，2013年习近平主席倡导的“一带一路”战略旨在实现将中国和东南亚、中亚、欧洲、非洲海陆相接，形成巨大的经济圈，这是作为应对美国奥巴马政府“重返亚洲（Pivot to Asia）”战略而推进的。同时，中国的这种战略反过来为美国在东亚以外推进更全面的亚太战略提供了契机，在此过程中出台了四国安全对话（QUAD）。尽管中国批评美国的小多边主义，强调通过自由贸易和多边主义合作解决国际争端，但由于中国在南海和东海的一些领土争端、新型冠状病毒肺炎、一些国家的对华不信任等多种原因，有些国家对中国式多边主义倡议怀有质疑。
目前，以多边主义为基础的中美阵营化对立日益尖锐，亚太地区国家的困境就越严重。如果选择一方，对于那些别无选择只能担心另一方进行报复的国家而言，很难确保有一个自立空间。即使处于类似情况或立场的国家组成了多边合作体系，由于很容易受到大国的压制或怀柔，就很难建立牢固的联系。随着在中美之间选择的压力越来越大，“走钢丝”外交也变得前途未卜。
02
为韩国新政府多边外交安全的建议
第一，外交最重要的是需要制定大战略（grand strategy），新政府的多边外交安全战略也应该与该大战略直接联系起来构建。韩国的认同感与任何政权或领导人无关，都指向自由民主主义市场经济，这应该是韩国的大战略。要认识到韩美同盟的牢固性就是韩国的国家利益，也是外交安全大战略的核心，应像英国、澳大利亚及日本一样，明确表明作为信任美国的核心同盟伙伴的立场。与此同时，扩大同共享自由民主主义价值、规范及利益的友邦的多边主义合作，不仅是符合国家利益的选择，也是生存战略。
第二，多边外交不应该是双边外交的附属物或补充剂，而是应该具有同样的重要性。特别是像韩国这样地缘政治风险较大的国家，多边合作体制是生存所必不可少的。在全方位激烈的中美战略竞争时代，价值同盟和利益同盟发生冲突的情况下，不仅在短期内是棘手问题，从中长期来看，如何在国际社会中定位(positioning)也是韩国外交面临的重大问题。在全球层面，加强中美之间的“中坚国家多边联合”，需要确保对大国的一定程度的战略杠杆。在复杂的国际关系中，即使很难形成志趣相投的（like-minded）国家群，但重要的是要组成面临相似处境的（like-situated）国家群，扩大共识。
第三，在中美科技竞争激烈的情况下，韩国需要在民主技术（多边）同盟中“安顿下来”，为与地缘政治和地缘经济相联系的“技术政治”(technopolitics)时代做好准备。韩国必须正视安全、经济、技术只能联系在一起的现实，抓住机遇参与QUAD及Five Eyes扩大的进程，积极参与以美国为主导的技术生态系统重组进程。为了共同应对数字化、供应链、清洁能源等新议题，有必要积极参与最近美国提议的区域综合经济合作组织——印太经济框架（IPEF）。也有人已经批评这种决定是“搭便车外交”，并指出QUAD或经济繁荣格局的运行已经变得不确定。但值得注意的是，乌克兰危机是唤醒同盟价值的警钟，以美国为中心的价值同盟正在集结。因此，应该从多个角度构想通过最大化韩国的数字实力，来设计共同参与和主导民主主义技术同盟的方案。
最后，要通过与区域内国家进行个别合作或发掘中间领域，主导和推进小多边安全合作体。同时，有必要超越现有的东北亚区域群，巩固与东南亚、印度、欧洲等的联系，扩大所包含国家的战略空间。韩国新政府已提出了“全球枢纽国家”为旗帜，应以妥善管控对大国的依赖而新设的“新兴安全委员会”（ESC）为中心，可以构想出在非传统安全领域以大国主导的全球治理难以实现的新的“中坚国多边安全合作倡议”。在国际社会中，为使“Korea倡议”具有持续性和联系性，政府通过建设性批评接受区域合作创新，“蓄积外交”是至关重要的。
总之，比起中美之间平衡外交，尹锡悦政府要加强韩美日合作，通过与共享民主、法治、规范的国家的多边主义联合，尽快减少对华经济的依赖，也要更好地改变过去五年因“迎合朝鲜”而脱离国际舞台的外交局面。同时，新政府的国政哲学和政策基调不能只集中于所谓“推翻文在寅”(Anything but Moon)或“迎合美国”，而推进“外交的脱政治化”努力的同时，要尽快制定扩大国民共识的国民外交推进方案。
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